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中国标准化研究院资源环境分院王秀腾：如何界定固体废物、危险废物与副产品?
来源：中国固废网
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固体废物和危险废物的鉴别工作，对于固废污染防治工作至关重要。但是，对于生产型企业来讲，在纳入固体废物管理之前，如何准确清晰界定副产品，则是一个先决条件，它是后续对固体废物进行规范化管理的基础和前提。很多产废单位认为，只要产物有利用价值或者有下游企业可以使用，就是副产品。这是错误的认识。部分企业通过简单制订“副产品”的企业标准或者不规范的团体标准，从而以“副产品”的名义将固体废物甚至危险废物非法转移和处置，导致环境污染犯罪的案例时有发生。生态环境管理部门对环境影响评价文件中涉及有副产品内容的，普遍要求依据其产生来源、利用和处置过程等进行鉴别，禁止以副产品的名义逃避监管。那么，如何准确界定和区分固体废物(含危险废物)和副产品?企业标准、团体标准在副产品界定工作中如何定位？
12月17日，在2021(第十五届)固废战略论坛上，中国标准化研究院环保室主任王秀腾以“固体废物、危险废物与副产品的界定及标准”为主题，分享了如何合理界定固体废物、危险废物与副产品，以及相关企业标准、团体标准存在的问题和应该如何更好推进相关工作等话题。
王秀腾
目前，固体废物的管理已成为国家环保工作的新重点和新难点。固体废物年产生量约100亿吨，其来源广泛、成分复杂、环境污染隐蔽持久，是最难监管的一类污染物。
固体废物带来的危害很多，如占用土地、污染环境，有一些大宗固体废物还会出现滑坡、泥石流等地质灾害。
近几年，生态环境等相关部门出台了很多关于固体废物的政策文件，意在加强固体废物的规范化管理。2020年4月29日，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》审议通过(简称新固废法)，并于2020年9月1日起正式施行。
《新固废法》也给出了固体废物的法律定义，指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。其中主要强调了两个主要特征：一是丧失原有利用价值，二是被抛弃或者放弃。两高司法解释发布以来，环境污染犯罪惩罚力度加大，固废管理趋严。这样的背景下，如何界定固体废物、危险废物与副产品，成为企业非常关注的问题。
当前，我国是世界上资源消耗大国，也是固体废物产生大国，面临资源赋存紧张与环境污染严重的双重压力。在国家宏观管理层面，需要加强固体废物的管理;又要提高资源利用效率，加强固体废物综合利用。如今，资源高效利用、固废综合利用已经是解决我国资源和环境双重压力的必由之路，在双碳目标下的资源高效利用和固废的综合利用也是结构性减碳的一条路径。因此，固体废物和副产品的清晰界定，成为我国环境管理的重要一环。无论政府还是企业，都希望清晰、准确的界定固体废物、危险废物与副产品。清晰认定副产品，避免误伤，可以减轻企业负担，避免资源浪费;准确界定固体废物，能够更好的控制环境风险，避免生态环境和健康风险;此外，正确区分固废与副产品，明确企业的经济利益和环保责任，也理顺了政府管理和市场行为的关系，提高我国社会治理水平。
这项工作是后续固体废物管理以及处理处置的前提。
副产品的认定是产废单位非常关心的事情，但是以副产品的名义非法转移、处置固体废物、危险废物的案件时有发生。部分产废单位错误地认为，只要能够利用或者有单位需要的就不属于废物，从而有意无意的错误的将部分产物界定为副产品。王秀腾介绍，如有一些企业把处理产生的含重金属的污泥简单加工做成“石膏产品”销售，但这种“产品”其实是不达标的，下游企业无法正常使用，这是很明显的以副产品的名义非法处置废物。又如，有些酸洗企业将产生的废酸以“副产品”的名义出售给印染企业，作为中和碱性废水的药剂，其结果导致重金属等污染物转移到普通印染污泥中，重金属严重超标。
错误界定“副产品”，以副产品名义非法转移、处置危险废物，规避监管，可能使得生态环境安全和公共安全等问题脱离监管，造成环境和安全危害。
为什么会频繁出现通过制定“企业标准”以副产品的名义非法处置固体废物的案件?一方面，部分企业制定“企业标准”的出发点是错误的，片面地追求经济利益，出于降低成本和减轻环境责任的目的，草率的制订量身定做的企业标准，有意无意地将固废甚至是危废作为副产品。
同时，政府管理在过去也有一些模糊地带。2018年之前，原《中华人民共和国标准化法》第六条规定：“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。”部分企业利用这条规定，根据本企业所产生的固体废物的性状，编制针对废物的企业标准，报当地质量技术监督部门备案，从而使固体废物作为副产品直接销售看似“合法化”，逃避环境监管。
这样的问题其实就是以副产品的名义非法处置固危废。从具体问题来看，一些企业标准非常不规范：副产品企标内容不合理，只涉及少数利用性指标，没有环境和安全指标或规避了主要问题。如，有色冶炼飞灰企业标准只有一项铜含量指标，没有其他有毒有害的重金属如砷、铅等重要指标;化工废溶剂作为燃料油制定企业标准，只规定了热值和闪点，对卤族元素、盐分及其他污染物成分未涉及，未考虑其对生态环境及公共社会的危害性。
如今，“靠企标蒙混过关”在管理制度上已经走不通。2018年后新《标准化法》规定，国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。不再对企业标准进行备案，不再有“合法证明”的作用。
生态环境部门早在2012年也发过《关于界定危险废物与副产品有关问题的复函》，强调制定了副产品企业标准的，仍然要进行固体废物的鉴别。多个省份也相继发文，对环境影响评价文件中涉及有副产品内容的，依据其产生来源、利用和处置过程等进行鉴别，禁止以副产品的名义逃避监管。
2015年后，我国标准化管理体系有了显著变化，出现了大量由协会、学会等社会团体制订的团标。那么团标能否作为界定副产品的依据呢？
王秀腾表示，按照《中华人民共和国标准化法》及国务院标准化主管部门对团体标准的设定，在标准制定主体上，鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选用，增加标准的有效供给。在标准管理上，对团体标准不设行政许可，由社会组织和产业技术联盟自主制定发布，通过市场竞争优胜劣汰。法律上来讲，规范制订、相关方已经达成共识的团体标准可以作为副产品界定的依据。
但是，在操作层面，有很多社会团体开展了关于副产品、固体废物以及危险废物界定的团标制订工作，但很多团标在各地生态环境部门和市场监管部门对于固危废和副产品的管理上尚不被认可，部分团体标准的制定有一些问题，没有达到政府管理和市场行为都公认的准则。造成这一问题的原因，主要有以下几点：
1、针对副产品或固体废物综合利用的团标，主要是产废单位为主制定，使用方参与少，主要是产废方的摘帽诉求，不能反映使用方的诉求。
2、部分团体标准在内容上仅考虑了几项性能指标，对于环境指标考虑较少，政府关注的生态环境关注点较少涉及或不够充分。
3、团体标准尚处于初始发展阶段，无序、重复、一事多标、团体倾向明显。
4、标准实施机制不畅：内容相同的团标较多，相互之间存在不一致，对于政府管理来讲无法抉择，亦未形成择优采信的机制。
目前，关于团体标准的评估和采信机制，中国标准化研究院也正在探索、尝试开展固体废物利用领域的团标实施效果评估工作，推动部分“优质” 团标被生态环境部、市场监管总局等采信。但这还是一个漫长的过程。
在实际工作中，到底要按照什么原则去区分固体废物与副产品?首先，固体废物的界定要明确其时空边界，时间或空间变化，其属性可能会随之变化。在产废单位的边界内产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质，即便其有一定的利用价值，也仍应该按照固体废物管理，以防止环境风险;界定为固体废物的物质，不代表就不可以被利用，该类物质可能在产废单位的边界之外，以可以利用的原料的形式进入其它环节。其次，所有物质离开企业只有两种属性：产品(包含副产品)、废物。第三，关于产品(副产品)的属性，它是满足人类生产生活的通用型的商品，故而需要符合通用普适的标准，无差别可以在市场上流通。第四，废物也可能有利用价值，也可以被利用，但并不是能利用的就一定不是固体废物。
其实，对于企业产生的各种产物，真正进入到利用或者是使用环节的途径有三类：1、作为产品、副产品进入市场和流通环节，这类物质满足市场实际需求，满足通行的、普适的标准。2、作为危险废物属性不变，满足《国家危险废物名录》利用环节豁免要求;或满足“点对点”定向利用要求；以及国家法规、标准另有规定的，都可以危废的属性进行利用。3、作为一般固体废物：符合GB5085.7中第6章的规定，并满足HJ1091《固体废物再生利用污染防治技术导则》及相关固废利用标准。
中国标准化研究院是直属于国家市场监督管理总局，从事标准化研究的国家级社会公益类科研机构，国家市场监督管理总局的职责之一就是对产品质量安全进行监督管理。
为了避免一部分产物被误伤，作为固废甚至危废管理，近几年，中国标准化研究院作为市场监管系统单位，开展了部分“副产品”的认定工作，清晰界定了属性，避免资源浪费，减少不必要的环保负担。
对于已经具备通用型副产品标准的产物，通过取样、分析、检测、论证，依据标准对标达标的情况进行界定；对于尚无通用型副产品标准的产物，则需要研究提出行业普遍认可的通用界定方法，再通过取样、分析、检测、论证，依据标准对标达标的情况进行界定。
固体废物综合利用是较为特殊的领域，具有环保属性、资源属性。资源化利用共性技术标准，亟需独立于行业利益之外的第三方机构，协调各方利益和诉求，推动完善标准体系。
新《固废法》第十五条规定，国务院标准化主管部门应当会同国务院发展改革、工业和信息化、生态环境、农业农村等主管部门，制定固体废物综合利用标准。综合利用固体废物应当遵守生态环境法律法规，符合固体废物污染环境防治技术标准。使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途、标准。
事实上，中国标准化研究院早在多年前就已经按照这个思路来推进固体废物综合利用标准化工作了。中国标准化研究院联合生态环境部固体废物与化学品管理技术中心、中国环境科学研究院、清华大学环境学院等成立了全国危险废物处理处置和利用标准工作组，聚焦固危废处理处置和利用，以环境风险防控为首要任务，寻求行政管理和市场行为的平衡，积极稳妥的推进危险废物国家标准体系建设。该工作组是多方共同发起、广泛参与，希望各主管部门、技术机构、相关行业、各社会团体共同努力，最终构建由企标、团标、行标和国标组成的多层级的固体废物标准体系。
近几年中国标准化研究院已经发布诸多固废相关国家标准，如城市园林废弃物、餐厨废油资源的回收与利用技术的国家标准。还有通用类的术语和管理办法等等，目前也正在研究更多相关国家标准。
固废综合利用标准制定要遵守“符合政策、行业必要、技术可行、风险可控”的原则。王秀腾指出，要真正做好固体废物、危险废物与副产品的界定及标准制定，是一个复杂的过程，还需要做很多工作。需要各个环节和主体的携手和合作，共同努力推进。
环节专家主持人 刘建国老师
论坛上，王秀腾主题分享环节的主持人——清华大学环境学院教授、固体废物控制与资源化教研所所长刘建国认为，关于固体废物、危险废物与副产品的界定是行业非常关注的话题，同时也是非常敏感的话题。他认为，王秀腾博士的分享很关键也很重要。
这几年我国关于危险废物的鉴别以及机制方法越来越健全，形成了由固废法、固体废物鉴别标准、《国家危险废物名录》、危险废物鉴别标准等较为完整的体系文件。为了完善危险废物鉴别制度，推进分级分类管理，生态环境部于2021年又制定并发布了《危险废物排除管理清单(2021年版)》，符合该清单要求的固体废物就不属于危险废物。
当涉及到固体废物特别是危险废物利用时，我们一定要高度关注标准的问题。王秀腾主任分享中谈到，有的标准制订过程不够规范、内容避重就轻，也对标准的实施带来了困难。未来，各相关社会团体、各层级标准制定单位必将着力推动标准制订的水平，部分优质团体标准也将通过市场检验，被行业广泛采纳。正如唐代大诗人刘禹锡《浪淘沙》中所说，“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金。”
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